A negociação sobre Itaipu revelou os limites da influência regional brasileira: embora o Brasil mantivesse a posição predominante e a estrutura jurídica da usina, precisou aceitar uma compensação maior ao Paraguai para destravar o acordo. A remuneração pela energia paraguaia não consumida e transferida ao mercado brasileiro foi triplicada em 2009, e a mudança recebeu aprovação do Senado em 2011.
Uma disputa além do preço da energia
O Tratado de Itaipu, assinado em 1973, garantiu a Brasil e Paraguai o direito à metade da energia produzida pela usina. Como o Paraguai utilizava apenas uma parcela de sua cota, o excedente era transferido ao Brasil conforme as regras do tratado e de seu Anexo C.
O modelo viabilizou a construção e a operação da usina, mas consolidou uma relação desigual. O Brasil reunia mercado consumidor, capacidade financeira e recursos técnicos muito maiores. O Paraguai, apesar de coproprietário, tinha pouca liberdade para negociar a energia que não consumia.
Ao longo de décadas, Itaipu deixou de ser apenas um tema de política energética. A usina passou a integrar debates paraguaios sobre desenvolvimento, dependência econômica e soberania. A antropóloga Christine Folch identificou o controle dos benefícios de Itaipu como uma questão política central no país.
A eleição de Fernando Lugo, em 2008, ampliou a pressão. A chamada soberania energética ocupou posição central em sua campanha, enquanto movimentos sociais, especialistas, partidos e jornais cobravam a revisão das condições existentes. A questão ganhou dimensão nacional e reduziu a margem de Lugo para abandonar a reivindicação depois da eleição.
O cálculo político de Brasília
Telegramas da Embaixada do Brasil em Assunção registraram a mobilização social, o uso político da soberania energética e as tentativas do Paraguai de obter apoio externo. Com isso, a controvérsia passou a ser apresentada como uma forma de reparar uma desigualdade histórica, e não apenas como uma discussão sobre valores.
Em março de 2008, antes da eleição de Lugo, o chanceler Celso Amorim já admitia discutir uma compensação mais adequada ao Paraguai, desde que o tratado fosse preservado. A posição brasileira permitia negociar o valor da energia, mas não reabrir todo o acordo.
A reunião entre Luiz Inácio Lula da Silva e Lugo, em maio de 2009, terminou sem entendimento. O episódio tornou a divergência mais visível e aumentou o custo político para Brasília, que buscava se apresentar como liderança regional baseada em integração, solidariedade e redução de assimetrias.
Essa estratégia é descrita pelo cientista político Thomas Pedersen como hegemonia cooperativa. Nesse modelo, a potência regional não depende apenas de seus recursos: também precisa construir instituições, coordenar políticas e fazer concessões para manter os vizinhos dispostos a cooperar.
A fórmula do acordo
Em julho, Brasil e Paraguai chegaram a uma solução que preservou a estrutura jurídica central de Itaipu e ofereceu a Lugo um ganho financeiro que poderia ser apresentado como resultado de sua campanha. O Senado aprovou a medida em maio de 2011.
A política externa brasileira foi decisiva para o desfecho porque tornou a reputação regional do país um elemento da negociação. O Paraguai continuava mais fraco em capacidade econômica e técnica, mas conseguiu transformar uma demanda específica em um problema relacionado aos objetivos brasileiros na América do Sul.
O acordo não desmontou o tratado de 1973 nem eliminou a assimetria entre os dois países. O que mudou foi o custo político de administrá-la sem alguma compensação. O caso mostra que um país menor pode ampliar sua margem de negociação ao levar uma disputa bilateral para o campo da legitimidade e da liderança regional.
